「一窩蜂」是台灣的常態。每隔一段時間，台灣的地景或街景就會不約而同刮起一股旋風：九〇年代的土雞城、蛋塔店，2000年之後的觀光老街、歐風民宿，當代的彩繪牆壁、天空步道、露營區、藝術季等等，都在台灣各個角落花開花落，而這些花朵的綻放，實與台灣的地方政策息息相關。

戰後台灣地方政策：現代化、以農養工

從戰後起算，整整有半個世紀的時間，台灣的地方社會壟罩在現代化的主旋律下，強調用科學與理性來改造愚昧保守的地方，各種傳統農法被化肥與農藥取代，最經典的莫過於「肥料換穀」，台灣人必須付出比日本高三倍的價格購買肥料。

蔣經國擔任行政院長時規劃「以農業培養工業，以工業發展農業」的口號，始終沒有落實下半句，於是地方子弟只能拿著通往都市的單程票，回鄉淪為逢年過節的犒賞，配著林強的「向前行」以鄉愁當下酒菜。地方就這樣被現代化列車踉蹌拖行，落得人財兩失的下場。

┃春耕－老農與老牛，攝影：邱星崴。

地方政策平行轉移：從社區營造、農村再生到社會創新

到了九〇年代，地方瀕臨瓦解，公共事務逐漸荒廢，加以台灣國族主義的興起，政府需要新的合法性來源，因此迫切需要新的地方政策。而社區營造看似能一起解決大小問題：在理念上，提昇居民公民素養、凝聚地方共識、處理公共事務；但實務上產生兩個非意圖後果：第一，造成社區協會與村里長系統的潛在對立，前者可以承接資源，後者容易覺得受到競爭壓力；第二，為了避免紛爭，傾向迴避政治與經濟議題，導致難以處理結構性問題。

┃農村再生成果展，圖片取自：行政院農業委員會水土保持局。

接著，在2008年，馬英九政府推動「農村再生」的旗艦計畫，地方社會政策正式往觀光靠攏。基本上，農再1.0的政策認為農村已經接近死亡，必須重新拉皮，改善窳陋空間，才能迎來客源活絡經濟；農再2.0提出口號，農夫不只要專精生產，還要懂得行銷跟管理。

整個農村彷彿一間大企業，每個農戶都是其中一個部門，社會問題則由經營企業的利潤來提撥解決。2014年開始的社會創新、社會設計等思潮，看似顛倒了處理事情的邏輯，要用商業手段解決社會問題，都加深了農村公共事務往商業化方向的推進。

地方創造矛盾叢生：地方創生沒有標配

而當代的地方創生，可以說是戰後地方政策演進集大成的結果。在此架構下，政府將社會問題聚焦為人口回流問題，並向下開放提案，由地方公部門或民間企業提出。在此，我們看到之前兩種政策邏輯被推到新的層級：在經濟面，要求地方改造或興辦能對接市場的事業體；在社會面，強調要傳承地方DNA、促進文化復振。

然而，這兩種作法有各自不同的思路與作法，難免有所扞格衝突。更何況，地方問題不只是人口問題，「以投資取代補助」的口號，難免讓區域治理零碎化、原子化，也會讓國家公共服務慢慢退場；然而，若扣除可以量化呈現的人口與產值，又該如何呈現政策的績效？

目前在地方創生的概念下，眾多以地方為名的行動似乎取得公約數與更高的正當性，近十年在各地醞釀的行動，紛紛正名為創生，小旅行、文創、走讀、展覽等活動花團錦簇的同時，也進一步加劇地方的焦慮，彷彿地方沒有這些「標準配備」、無法提供精緻、質感的產品或服務，就缺乏競爭力。

這些在地焦慮更進一步刺激地方政府以創生之名爭取經費，又「*路徑依賴」外包給顧問公司或法人團體，將資源調整為特定方式，再次成為政策改變地方的風景之一。

*因先前情況限制之後的選擇。

┃戰後地方政策列表，筆者整理。

政策是一時的，地方是永遠的

根據上述的考察，我們可以發現，戰後地方政策從現代化以降，重複著引入、受挫、再引入的流程，社區營造來自日本、農村再生來自德國、社會創新（企業）來自美國、地方創生來自日本，這些政策在口號與作法之間錯落、在部會層級之間拉扯，每一次大型政策由中央政府發布，試圖為台灣社會問題定錨並提出解方，但在績效壓力下，很快又宣佈下一個政策。

事實上，這些都涉及到何為地方的根本性問題。如果政策是治療地方社會的藥劑，長久下來地方社會的問題好像抗藥性越來越強。地方創生是第一個以地方為名的政策，但不會是最後一個，若要跳脫戰後政策演變軌跡，避免囫圇吞藥的弊病，關鍵在於充分體檢。亦即，從好好認識地方開始。