2003年日本政府推出「觀光立國」全力推廣訪日觀光，2019年訪日外國旅客人數破歷史新高。日本透過立定什麼面貌的政策方向實現願景？又面臨什麼的問題？本文檢視歷來日本觀光政策與分析今後日本觀光發展的趨勢。

311東日本大地震11周年當天，我聽了一場讓人震驚的演講，主題是回顧檢討2000年以來的日本觀光政策。感到震驚的理由是，演講中一一指出各種親身體會過的日本觀光營造課題；最震驚的是當台灣人嚮往前往日本旅行，覺得日本觀光一級棒的時候，日本卻開始回顧反省過往政策的好壞，追求理想的觀光立國。

因此想回顧日本觀光政策，來思考今後觀光應該有的面貌。下圖是整理日本2000年以來的相關政策以及訪日外國旅客趨勢，首先用此圖來簡單回顧過去20年日本的觀光政策。

┃ 日本觀光人口成長曲線。

2003-2013年｜訪日旅客人數1千萬人目標，因金融風暴、地震受阻

一切的開始是2003年，日本政府開始有了觀光立國的想法，因此制定全球觀光戰略，整合產官資源，舉辦「VISIT JAPAN」推廣活動促進訪日觀光，試試水溫。在訪日外國旅客人數順利成長，日本政府確定觀光立國的可能性，2006年制定「觀光立國推進基本法」，並於2008年成立觀光廳，將觀光管理的政府機關升等為一級主管機關。

在「觀光立國推進基本法」下，主要政策是開發並提高觀光地的國際競爭力、培養相關人才、促進訪日觀光與國際交流、提供安心安全的迎接環境和整頓觀光統計等。當時目標是2010年實現訪日外國觀光人數1千萬人，受到2008年雷曼兄弟金融風暴的以及2011年的311東日本大地震影響，實際上2013年才達成。

2014-2020年｜觀光地DMO迎來日本觀光大勢，COVID-19來襲跌入谷底

1千萬人的訪日外國旅客所提供的經濟效益讓觀光產業更加受到重視，隔年2014年日本政府推出地方創生政策，整合管理觀光地的DMO是地方創生的重要手段，並於2015年制定DMO登記制度，用登記制度來鼓勵各地成立DMO來管理各地觀光地，藉由DMO激發地方的觀光經濟效益。同年在政府大力支持與推廣下，訪日外國旅客人數與出國日本人人數逆轉，訪日外國旅客成為日本觀光產業的主力。

2016年日本政府乘勝追擊，發表「支持日本未來的觀光願景」，提出2020年訪日外國旅客4千萬人，2030年訪日外國旅客6千萬人目標，鼓勵站在外國旅客的角度、了解其需求，加強迎接環境的整頓，促進外國旅客觀光的方便性，例如：設立多國語言看板、整合大眾交通、擴大wifi和信用卡支付環境等；也鼓勵活用各種資源，例如歷史古蹟在保存的大前提下開放給觀光使用（轉換成飯店或餐廳等）或國家公園蛻變成戶外活動體驗聖地等，並改善觀光產業的勞動環境，提高觀光產業的生產性。

在產官努力下，2019年不論是訪日外國旅客人數還是訪日外國旅客消費金額都創歷史新高，2020年4千萬人目標即將達成之際，2020年新型冠狀肺炎爆發， 為了防疫鎖國下，訪日外國旅客跌破新低，可以說是從天堂跌入地獄。

撇除新型冠狀肺炎的影響，雖然2019年訪日外國旅客人數創新高，但同時造成許多觀光公害，例如過多的旅客壓縮，甚至影響到當地居民的生活空間，失去既有的生活品質和隱私；或是房地產價上漲過度影響到當地居民的經濟環境。此外，外國旅客過度集中於特定觀光地區，造成地區之間的差距，導致弱勢地區居民對於觀光產業的不信任與消極。

┃京都八坂神社附近的觀光公害防止標示，圖片取自：Wikipedia。

重新審視觀光政策，永續旅遊竄生機

再次回顧2003至2006年間所提出的「觀光立國」，其基本理念是「適合居住，適合觀光的國家營造」，相信只要當地居民熱愛且認同自己的土地、快樂地生活，自然就會吸引旅客想要前往那塊土地觀光；並希望藉由「觀光立國」積極促進日本的再生與活性化，創造出新的地方文化，發揮出「生活與生命的光輝」。

當中也提到為了實現「適合居住，適合觀光的國家營造」，必須使用永續的方法來活用地方珍貴的自然或文化資源，並盡可能實現以當地居民主導展開的「自律型觀光」。當2016年發表新願景，相關政策缺乏當地居民角度，造成觀光公害，其實有悖於當初觀光立國的初衷，因此日本觀光政策再度回到初衷，從2020年開始基本政策與計畫皆以永續旅遊為基礎，加強各地觀光地營造的永續性。持有UNWTO（世界旅遊組織）的亞太事務所在日本的主場優勢，積極與UNWTO合作，將永續旅遊的做法、準則等有系統地整理並積極地舉辦各式講座促進各地DMO、業者，甚至是居民對於永續觀光的心態。

2022年3月日本最大的旅行社JTB也和GSTC （Global Sustainable Tourism Council，全球永續旅遊協議會）簽訂合作備忘錄，加速採用永續觀光的觀光商品。藉由永續旅遊的手段，營造居民和旅客皆能滿意的觀光地（社區），實現真正的「觀光立國」。

┃永續觀光認證講座（GSTC STTP）實地考察。

探險旅行趨勢漸起，分散旅客集中特定時空到訪的觀光公害

此外，有鑑於過往的走馬看花型態的觀光方式，造成特定觀光地過度擁擠，再加上探險旅行（Adventure Tourism）市場急速成長，日本政府也於2020年開始積極推廣探險旅行，將日本各地豐富的自然與人文資源整合並提高其附加價值，企圖分散旅客並吸引高消費族群。

在探險旅行中特別鎖定歐美紐澳市場，這些國家旅客對於探險旅行的接受程度高，相對於亞洲市場，消費能力也位居高水平。更重要的是，藉由加速吸引歐美紐澳的旅客，分散目前訪日外國旅客過度依賴東亞（佔全體約7成）的狀況，平衡的市場有助於分散觀光淡旺季和地區，解決旅客集中於特定時期、特定地區的「觀光公害」。

┃樹冰探險健走。

在回顧日本觀光政策與今後趨勢後，作者接下來的文章將針對永續觀光和探險旅行進行更細節的說明與案例分享。